Normativa

18 de septiembre de 2026

Adopción de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026-2030

Por la cual se adopta la primera «Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026-2030», elaborada en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades – CTIO, y se establecen disposiciones para su implementación, seguimiento, evaluación y actualización.

Por medio de la RESOLUCIÓN MTESS N° 860/2026, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) aprueba la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030, como instrumento de planificación y articulación tripartita orientado a promover la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres en el mundo del trabajo, fortalecer el trabajo decente para las mujeres y orientar acciones consensuadas en materia de equidad laboral, conforme al Anexo I que forma parte integrante de la presente Resolución.

En virtud de ello, se establece que la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades constituirá la instancia tripartita de articulación, seguimiento y evaluación de las acciones implementadas en el marco de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030, mientras que la coordinación técnica de su implementación estará a cargo de la Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora.

Para llevar a cabo el objetivo de la normas, se dispone la elaboración de Planes de Acción Anuales con el objeto de operativizar progresivamente las líneas de acción y las acciones estratégicas previstas en la Estrategia. Los mismos  definirán las acciones priorizadas para cada período, los responsables, las metas, los indicadores, los medios de verificación y los mecanismos de seguimiento correspondientes.

Por último, se establece que el seguimiento y evaluación de la Estrategia se realizará a través del Sistema de Monitoreo y Evaluación bajo la coordinación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y con participación tripartita de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades.

Dicho sistema permitirá realizar el seguimiento periódico de los indicadores y metas, elaborar informes anuales de avances, efectuar una evaluación de medio término y una evaluación final, así como formular recomendaciones para mejorar la implementación de la Estrategia. Los resultados serán considerados por la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades para la planificación de los períodos siguientes y para la identificación de los ajustes que resulten necesarios en las acciones, indicadores y metas de la Estrategia.

A los fines de la presente, se faculta a la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades a revisar y actualizar la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral cuando los resultados de las evaluaciones, cambios relevantes en el contexto laboral o nuevas prioridades tripartitamente consensuadas así lo justifiquen.

Se ADJUNTA la norma y el Anexo.

RESOLUCIÓN MTESS Nº 860/2026

POR LA CUAL SE ADOPTA LA PRIMERA “ESTRATEGIA NACIONAL TRIPARTITA DE EQUIDAD LABORAL 2026 – 2030”, ELABORADA EN EL MARCO DE LA COMISIÓN NACIONAL TRIPARTITA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES – CTIO, Y SE ESTABLECEN DISPOSICIONES PARA SU

IMPLEMENTACIÓN, SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y ACTUALIZACIÓN.

Asunción, 24 de agosto de 2026.

VISTO: el Expediente Institucional Nº 2026-12015001-010465, de fecha 21 de agosto de 2026, de la Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora, por el cual se eleva a consideración la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026 – 2030, elaborada en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades – CTIO; y

CONSIDERANDO:

Que, dentro del sistema normativo de la Organización Internacional del Trabajo, el Convenio Nº 100 sobre igualdad de remuneración, ratificado por la República del Paraguay, constituye uno de los convenios fundamentales en materia de igualdad y establece el principio de igualdad de remuneración entre hombres y mujeres por un trabajo de igual valor, constituyendo una referencia esencial para enfrentar las brechas de remuneración y la desvalorización económica de las ocupaciones con alta presencia femenina.

Que, igualmente, el Convenio Nº 111 sobre la discriminación (empleo y ocupación), también de carácter fundamental, compromete a los Estados a formular y aplicar una política nacional destinada a promover, mediante métodos adecuados a las condiciones y prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con el objeto de eliminar toda discriminación en este ámbito.

Que, el Convenio Nº 156 sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, aprobado por Ley Nº 3338/2007, establece la necesidad de adoptar medidas que permitan a las personas con responsabilidades familiares ejercer su derecho al empleo sin ser objeto de discriminación y, en la medida de lo posible, sin conflicto entre sus responsabilidades familiares y profesionales, constituyendo un marco de especial relevancia para avanzar en políticas de conciliación y corresponsabilidad en los cuidados.

Que, asimismo, el Convenio Nº 189 sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos, aprobado por Ley Nº 4819/2012, reconoce el derecho de quienes desarrollan trabajo doméstico a condiciones de trabajo decente y a una protección efectiva de sus derechos, adquiriendo especial relevancia en atención a la elevada participación de mujeres en este sector y a los desafíos persistentes en materia de formalización, igualdad de trato, reconocimiento y valorización social de esta actividad.

Que, la Ley Nº 5115/2013, “Que crea el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social”, atribuye a esta Cartera de Estado la responsabilidad de formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en materia socio laboral, incorporando la perspectiva de género, y establece entre sus competencias la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el acceso al empleo y en el trabajo.

Que, la Ley Nº 213/1993, que establece el Código del Trabajo, y sus modificaciones, consagra en su artículo 9 el trabajo como un derecho y un deber social sujeto a la protección del Estado y establece como principio rector el respeto de la libertad y dignidad de quienes trabajan, prohibiendo expresamente las discriminaciones por motivos, entre otros, de sexo, junto con otros factores personales o sociales, configurando así una garantía general de igualdad y no discriminación aplicable a las relaciones laborales y un fundamento esencial para la promoción de condiciones de acceso, permanencia y desarrollo en el empleo en igualdad de oportunidades y de trato.

Que, asimismo, el artículo 229 del Código del Trabajo, modificado por la Ley N.º 496/1995, establece específicamente el principio de igualdad de remuneración, prohibiendo que las tasas de remuneración establezcan desigualdades por razón, entre otras, de sexo, y disponiendo que a un trabajo de igual naturaleza, valor, duración y eficacia debe corresponder igual remuneración, salvo las diferencias fundadas en criterios objetivos admitidos por la propia norma; constituyendo esta disposición una garantía central para prevenir y corregir diferencias salariales discriminatorias y avanzar hacia la igualdad efectiva entre mujeres y hombres en el mercado laboral.

Que, la Ley Nº 5407/2015, del Trabajo Doméstico, modificada por la Ley Nº 6338/2019, avanzó en la equiparación de los derechos de las trabajadoras y los trabajadores domésticos con los reconocidos a las demás personas trabajadoras y estableció un marco de protección específico para una actividad caracterizada por una alta participación femenina, cuya formalización, profesionalización y valorización constituyen prioridades de la Estrategia.

Que, la Ley Nº 5508/2015, de Promoción, Protección de la Maternidad y Apoyo a la Lactancia Materna, y sus modificaciones, establece mecanismos de protección vinculados a la maternidad y la lactancia y constituye un componente fundamental para favorecer la permanencia de las mujeres en el empleo y promover condiciones que permitan una adecuada articulación entre las responsabilidades laborales y familiares.

Que, la Ley N 5777/2016, de Protección Integral a las Mujeres contra toda forma de Violencia, reconoce expresamente la violencia laboral como una de las manifestaciones de violencia contra las mujeres y atribuye competencias al

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en materia de prevención y abordaje, reforzando la responsabilidad institucional de promover espacios laborales libres de discriminación, violencia y acoso.

Que, estas disposiciones y otras e articulan con políticas públicas nacionales que contribuyen a la igualdad sustantiva de las mujeres en el mercado laboral, entre ellas el Plan Nacional de Desarrollo Paraguay 2030, la Política Nacional de Cuidados del Paraguay 2030 y la Estrategia Integrada de Formalización del Empleo 2025–2028, que establecen objetivos y acciones vinculados con la reducción de las desigualdades, la promoción del empleo formal y decente y la corresponsabilidad en los cuidados.

Que, la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres constituye una dimensión esencial del trabajo decente y requiere respuestas que trasciendan el reconocimiento formal de derechos, avanzando hacia condiciones que permitan su ejercicio real y efectivo en el acceso al empleo, la permanencia, la remuneración, la protección de derechos, el desarrollo profesional y la participación en los espacios de toma de decisiones.

Que, pese a los avances alcanzados, la información disponible sobre el mercado laboral paraguayo evidencia la persistencia de brechas entre mujeres y hombres en materia de participación laboral, ocupación, ingresos, formalización, distribución de las responsabilidades de cuidado y acceso a posiciones de decisión, así como una mayor concentración femenina en determinadas actividades caracterizadas por menores niveles de remuneración y protección laboral.

Que, asimismo, la distribución desigual de las responsabilidades familiares y de cuidado continúa constituyendo uno de los factores que condicionan la incorporación, permanencia y desarrollo profesional de las mujeres en el mercado laboral, haciendo necesario fortalecer políticas y mecanismos que promuevan la corresponsabilidad entre el Estado, los empleadores, las y los trabajadores y las familias.

Que, las distintas manifestaciones de discriminación, violencia y acoso que pueden presentarse en el mundo del trabajo afectan la dignidad, la integridad, la estabilidad laboral y las posibilidades de desarrollo profesional de las mujeres, por lo que su prevención y abordaje constituyen una dimensión indispensable de cualquier política orientada a la igualdad sustantiva y al trabajo decente.

Que, mediante el Decreto Nº 21.403/1998 fue creada la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades, de carácter permanente, con participación de representantes del Gobierno, de las organizaciones de empleadores y de las organizaciones de trabajadores, con el propósito de examinar y promover la participación de la mujer en el trabajo dentro de un plano de equidad e igualdad y velar por el respeto y protección de dicha participación en sus dimensiones humana, económica y social.

Que, posteriormente, mediante la Resolución MJT Nº 342/2000, se formalizó la integración de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades y el procedimiento para la designación de sus representantes, consolidándola como espacio institucionalizado de diálogo social en materia de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres en el mundo del trabajo.

Que, el diálogo social tripartito permite incorporar las perspectivas, experiencias y capacidades del Gobierno, de las organizaciones de empleadores y de las organizaciones de trabajadores en la identificación de los problemas del mercado laboral y en la construcción de respuestas compartidas, favoreciendo la legitimidad, pertinencia, sostenibilidad y apropiación colectiva de las políticas y acciones acordadas.

Que, la reactivación y el fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades permitieron recuperar un espacio permanente de intercambio y construcción de consensos en torno a los principales desafíos que afectan la igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo, reafirmando el valor del diálogo tripartito como herramienta para avanzar en políticas laborales sostenibles.

Que, en este contexto, la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030 fue elaborada mediante un proceso participativo y tripartito, coordinado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a través de la Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora, con participación de los sectores gubernamental, empleador y trabajador representados en la Comisión Nacional

Tripartita de Igualdad de Oportunidades y con asistencia técnica de la Organización Internacional del Trabajo.

Que, el proceso de construcción de la Estrategia comprendió la elaboración y análisis de insumos técnicos, jurídicos y estadísticos; la identificación de prioridades por parte de los sectores representados; la realización de talleres de trabajo tripartitos para la definición de los fundamentos, principios, ejes, objetivos, líneas de acción, acciones estratégicas, indicadores y metas; y la posterior revisión y validación de su contenido por los mandantes tripartitos de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades.

Que, la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030 constituye una hoja de ruta orientada a ordenar y articular las prioridades acordadas tripartitamente para avanzar hacia la igualdad sustantiva de las mujeres en el mercado laboral, mediante acciones concretas, progresivas, medibles y sujetas a seguimiento y evaluación.

Que, el primer eje, “Promoción del trabajo decente para las mujeres trabajadoras”, se orienta a mejorar las condiciones de participación de las mujeres en el mundo del trabajo, promoviendo el ejercicio efectivo de sus derechos laborales, la formalización del empleo, la igualdad de oportunidades para el desarrollo profesional y el reconocimiento y valorización del trabajo doméstico remunerado, incluyendo acciones de formación, capacitación y certificación de competencias.

Que, el segundo eje, “Prevención y abordaje de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo”, tiene por objeto contribuir a la construcción de entornos laborales seguros y respetuosos, mediante acciones de prevención, sensibilización, generación de información, análisis técnico, sistematización de buenas prácticas y fortalecimiento de las capacidades institucionales para el abordaje de estas situaciones.

Que, el tercer eje, “Promoción de la conciliación entre la vida laboral y familiar”, busca impulsar condiciones laborales y políticas que permitan compatibilizar las responsabilidades familiares y de cuidado con el trabajo remunerado, promoviendo la corresponsabilidad como condición necesaria para ampliar las posibilidades de acceso, permanencia y desarrollo profesional de las mujeres en igualdad de oportunidades.

Que, el cuarto eje, “Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades como espacio de diálogo tripartito para la equidad laboral”, procura consolidar su institucionalidad, capacidad técnica, representatividad y sostenibilidad, así como fortalecer los mecanismos de planificación, seguimiento, formación, generación de conocimientos y posicionamiento público de la agenda de equidad laboral.

Que, para garantizar la operativización de la Estrategia resulta necesario establecer mecanismos de planificación anual que permitan priorizar y ordenar las acciones correspondientes a cada período, así como un sistema permanente de seguimiento y evaluación que facilite la medición de avances, la identificación de dificultades y aprendizajes y la adopción de los ajustes que resulten necesarios durante su implementación.

Que, la Estrategia prevé un Sistema de Monitoreo y Evaluación coordinado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y con gobernanza tripartita de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades, destinado a realizar el seguimiento sistemático de sus objetivos, indicadores y metas, evaluar sus resultados y generar evidencia para la mejora continua de las acciones.

Que, asimismo, la Ley Nº 5115/2013 “Que crea el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social”, en su Art. 12 numeral 9, atribuye a la Máxima Autoridad Institucional la función de promover el diálogo social y la cooperación entre los actores en sus distintos niveles; y, en su Art. 13, la faculta a convocar a representantes de las organizaciones de empleadores y de trabajadores para evacuar consultas, armonizar y coordinar intereses sectoriales sobre asuntos comprendidos en el ámbito de competencia de esta Cartera de Estado, disposiciones que sustentan la participación y concertación tripartita como mecanismos para la formulación de políticas e instrumentos en materia laboral.

Que, en atención al marco constitucional, convencional, legal e institucional expuesto, a las competencias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en materia de promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo, y al proceso de construcción, consulta y validación tripartita desarrollado en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades, corresponde aprobar la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030, como instrumento orientador para la articulación e implementación de acciones destinadas a avanzar hacia la igualdad sustantiva de las mujeres en el mercado laboral, así como establecer los mecanismos para su implementación, seguimiento, evaluación y actualización.

Que, la Ley Nº 5115/2013 “Que crea el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social”, en su Art. 11 numerales 6 y 7 establece como funciones generales de la Máxima Autoridad del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social la de “dictar las normas reglamentarias generales relativas al ámbito de su competencia legal y fiscalizar su cumplimiento”, además de “adoptar las medidas de administración, coordinación, supervisión y control necesarias para asegurar el cumplimiento de las funciones de su competencia”.

POR TANTO, en ejercicio de sus atribuciones,

LA MINISTRA DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL

RESUELVE:

Art. 1º APROBAR la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030, como instrumento de planificación y articulación tripartita orientado a promover la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres en el mundo del trabajo, fortalecer el trabajo decente para las mujeres y orientar acciones consensuadas en materia de equidad laboral, conforme al Anexo I que forma parte integrante de la presente Resolución.

Art. 2º ESTABLECER que la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades constituirá la instancia tripartita de articulación, seguimiento y evaluación de las acciones implementadas en el marco de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030.

La coordinación técnica de su implementación estará a cargo de la Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora, en su carácter de dependencia coordinadora de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades.

Art. 3º DISPONER la elaboración de Planes de Acción Anuales, de manera participativa y en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades, con el objeto de operativizar progresivamente las líneas de acción y las acciones estratégicas previstas en la Estrategia.

Los Planes de Acción Anuales definirán las acciones priorizadas para cada período, los responsables, las metas, los indicadores, los medios de verificación y los mecanismos de seguimiento correspondientes.

Art. 4º ESTABLECER que el seguimiento y evaluación de la Estrategia se realizará a través del Sistema de Monitoreo y Evaluación previsto en la misma, bajo la coordinación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y con participación tripartita de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades.

El Sistema permitirá realizar el seguimiento periódico de los indicadores y metas, elaborar informes anuales de avances, efectuar una evaluación de medio término y una evaluación final, así como formular recomendaciones para mejorar la implementación de la Estrategia.

Art. 5º DISPONER que los resultados del seguimiento y evaluación sean considerados por la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades para la planificación de los períodos siguientes y para la identificación de los ajustes que resulten necesarios en las acciones, indicadores y metas de la Estrategia.

Art. 6º FACULTAR a la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades a revisar y actualizar la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral al término de su período de vigencia o antes, cuando los resultados de las evaluaciones, cambios relevantes en el contexto laboral o nuevas prioridades tripartitamente consensuadas así lo justifiquen.

Las actualizaciones que no alteren sustancialmente los ejes y objetivos generales de la Estrategia podrán ser incorporadas en el marco de sus mecanismos de planificación y seguimiento.

Las modificaciones que impliquen cambios sustantivos en sus ejes, objetivos generales o período de vigencia serán elevadas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social para su aprobación mediante el acto administrativo correspondiente.

Art. 7º DISPONER la colaboración de las dependencias del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social que, conforme a sus respectivas competencias, resulten involucradas en la implementación de las acciones previstas en la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030.

Art. 8º DIFUNDIR la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026–2030 a través de los medios institucionales disponibles, promoviendo el conocimiento de sus objetivos, ejes y líneas de acción, así como de los avances alcanzados durante su implementación.

Art. 9º COMUNICAR, publicar por los canales correspondientes y cumplido, archivar.

AUTORIDADES

Ministerio De Trabajo, Empleo Y Seguridad Social

Mónica Recalde De Giacomi, Ministra de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

Cesar Segovia Villasanti, Viceministro de Trabajo

Verónica López, Viceministra de Empleo y Seguridad Social

Patricia Luchin Rumak, Directora General de Promoción a la Mujer Trabajadora

COMISIÓN NACIONAL TRIPARTITA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

La Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026 – 2030 fue elaborada en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades, como resultado de un proceso de consulta y construcción tripartita desarrollado con representantes del sector gubernamental, del sector empleador y del sector trabajador.

Sector gubernamental

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS)

Ministerio de la Mujer (MINMUJER)

Sector empleador

Asociación de Industriales Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ASOMIPYMES)

Asociación Paraguaya de Empresarias, Ejecutivas y Profesionales (APEP)

Asociación Rural del Paraguay (ARP)

Federación de la Producción, la Industria y el Comercio (FEPRINCO)

Unión Industrial Paraguaya (UIP)

Sector trabajador

Central General de Trabajadores (CGT)

Central Nacional de Trabajadores (CNT)

Central Paraguaya de Trabajadores (CPT)

Central Sindical de Trabajadores del Estado Paraguayo (CESITEP)

Central Unitaria de Trabajadores – Auténtica (CUT-A)

Central Unitaria de Trabajadores (CUT)

Sindicato de Trabajadoras del Servicio Doméstico del Paraguay (SINTRADESPY)

Sindicato de Trabajadoras Domésticas y Afines de Itapuá (SINTRADI)

COORDINACIÓN TÉCNICA

Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

ASISTENCIA TÉCNICA PARA LA ELABORACIÓN DE LA ESTRATEGIA

Organización Internacional del Trabajo

Patricio Dobrée, Consultor

REVISIÓN Y APROBACIÓN DE CONTENIDO

El contenido de este instrumento es resultado de un proceso de consulta, validación y construcción tripartita desarrollado en el marco de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades, con la participación de representantes del sector gubernamental, de las organizaciones de empleadores y de las organizaciones de trabajadores, a través de reuniones y talleres realizados durante los meses de mayo, junio, julio, agosto y septiembre de 2025 y un posterior trabajo de revisión técnica extendido hasta diciembre del mismo año.

9. ANEXOS

9.1. Marco ampliado de normas nacionales e internacionales y de políticas públicas y planes vigentes.

ÍNDICE

SIGLAS Y ACRÓNIMOS

PRESENTACIÓN

1. Introducción

2. Antecedentes de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades

2.1. La Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades en Paraguay

2.2. Conformación actual de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de oportunidades

3. Contexto de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral

3.1. Marco conceptual

3.2. Situación de las mujeres en el mercado laboral

3.2.1. Brechas entre hombres y mujeres en el mercado laboral

3.2.2. Segregación ocupacional y remuneración desigual

3.2.3. Avances y límites en la toma de decisiones

3.2.4. Violencia y acoso laboral como expresiones de desigualdad

3.3. Marco normativo y de políticas públicas

4. Metodología

5. Fundamentos y principios institucionales

5.1. Misión y visión de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de

Oportunidades

5.2. Principios rectores

6. Matriz de ejes, objetivos específicos, líneas de acción e indicadores de la

ENTEL

6.1. Eje 1: Promoción del trabajo decente para las mujeres trabajadoras

6.1.1. Objetivo del eje

6.2. Eje 2. Prevención y abordaje de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo

6.2.1. Objetivo del eje

6.3. Eje 3. Promoción de la conciliación entre la vida laboral y familiar

6.3.1. Objetivo del eje

6.4. Eje 4. Fortalecimiento de la CTIO como espacio de diálogo tripartito para la equidad laboral

6.4.1. Objetivo del eje

7. Sistema de monitoreo y la evaluación

7.1. Marco Institucional

7.2. Funciones del Comité Técnico de Monitoreo y Evaluación

7.3. Fuentes de información

7.4. Tipos y momentos de evaluación

7.5. Difusión y transparencia

8. Bibliografía

9. Anexos

9.1. Marco ampliado de normas nacionales e internacionales y de políticas públicas y planes vigentes

LISTA DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS

CEDAW       Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de

                    Discriminación contra la Mujer

CONAETI     Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Infantil

CTIO            Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades

ENTEL         Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral

EPHC           Encuesta Permanente de Hogares Continua

INE              Instituto Nacional de Estadística

IPS              Instituto de Previsión Social

MinMujer    Ministerio de la Mujer

MTESS        Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

ODS             Objetivos de Desarrollo Sostenible

OIT              Organización Internacional del Trabajo

PNCUPA      Política Nacional de Cuidados del Paraguay

PND             Plan Nacional de Desarrollo

SIMEL Py    Sistema de Información del Mercado Laboral de Paraguay

SINAFOCAL Sistema Nacional de Formación y Capacitación Laboral

SME             Sistema de Monitoreo y Evaluación

SNPP           Servicio Nacional de Promoción Profesional

PRESENTACIÓN

La adopción de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral 2026-2030 representa un hito institucional para el Paraguay y para el mundo del trabajo. Este instrumento expresa el compromiso del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social con la construcción de un mercado laboral más justo, inclusivo y equitativo, en el que mujeres y hombres puedan acceder, permanecer y desarrollarse en condiciones de igualdad de oportunidades, trato digno, protección social y pleno ejercicio de sus derechos laborales.

La Estrategia nace en el seno de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades (CTIO), un espacio histórico de diálogo social entre el Gobierno, las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores. Su reactivación y fortalecimiento reafirman que las transformaciones sostenibles en el mundo del trabajo requieren acuerdos amplios, participación activa y corresponsabilidad entre los distintos sectores. La equidad laboral no puede entenderse como una tarea aislada de una institución, sino como una agenda compartida que exige diálogo social tripartito, evidencia técnica, compromiso político y acción coordinada.

El proceso de elaboración de esta Estrategia fue participativo y técnico. Recogió los aportes de los mandantes tripartitos, incorporó información sobre la situación de las mujeres en el mercado laboral paraguayo y se nutrió de los estándares nacionales e internacionales vinculados al trabajo decente, la igualdad de oportunidades y de trato, la no discriminación, la protección social y la prevención de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo. En ese sentido, constituye una hoja de ruta consensuada para orientar acciones concretas durante el periodo 2026-2030.

Los desafíos que enfrentan las mujeres en el mundo del trabajo siguen siendo significativos. Persisten brechas de participación laboral, informalidad, desigualdad en los ingresos, concentración en sectores altamente feminizados y menor acceso a espacios de decisión. A ello se suman las responsabilidades de cuidado asumidas de manera desproporcionada por las mujeres y las distintas expresiones de violencia y acoso que afectan su trayectoria laboral, su autonomía económica y su desarrollo profesional.

Frente a esta realidad, el Estado y los actores sociales tienen la responsabilidad de impulsar respuestas institucionales coherentes, sostenidas y orientadas a resultados. La Estrategia organiza esa respuesta en torno a cuatro ejes prioritarios: la promoción del trabajo decente para las mujeres trabajadoras; la prevención y abordaje de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo; la promoción de la conciliación entre la vida laboral y familiar; y el fortalecimiento de la CTIO como espacio de diálogo tripartito para la equidad laboral.

Estos ejes permiten articular acciones dirigidas a mejorar las condiciones laborales de las mujeres, promover la formalización, ampliar el acceso a la seguridad social, valorizar el trabajo doméstico remunerado, fortalecer la prevención de la violencia y consolidar la participación tripartita en el diseño y seguimiento de políticas públicas laborales.

Desde el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social asumimos el compromiso de seguir impulsando la promoción del trabajo decente, la igualdad de oportunidades y la construcción de entornos laborales libres de discriminación, violencia y acoso. Esta Estrategia no es solamente un documento de planificación; es una herramienta tripartita para orientar decisiones, generar consensos, promover acciones concretas y dar seguimiento a los avances que el país necesita en materia de equidad laboral.

Agradecemos especialmente a las organizaciones de empleadores, a las organizaciones de trabajadores, a las instituciones públicas participantes y a la Organización Internacional del Trabajo por su asistencia técnica y acompañamiento en este proceso. La adopción de esta Estrategia demuestra que el diálogo tripartito es una vía fundamental para construir políticas laborales legítimas, sostenibles y orientadas al bienestar de las personas trabajadoras.

Con esta hoja de ruta, el Paraguay da un paso firme hacia un mundo del trabajo más equitativo, inclusivo y comprometido con el desarrollo sostenible, en el que la igualdad entre mujeres y hombres sea una condición efectiva para el crecimiento, la justicia social y el trabajo decente.

Mónica Recalde De Giacomi

Ministra de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

1. INTRODUCCIÓN

La Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral (ENTEL) 2026 – 2030 constituye un instrumento orientado a promover la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres en el mundo del trabajo en Paraguay. Su elaboración fue coordinada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) y surge del mandato y la trayectoria de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades (CTIO), espacio de diálogo social institucionalizado que articula los aportes de los gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las organizaciones de trabajadores. Su elaboración, basada en un proceso participativo y consensuado, con la asistencia técnica de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), responde a la necesidad de avanzar hacia un mercado laboral más inclusivo, justo y libre de discriminación, en consonancia con los principios fundamentales del trabajo decente.

La ENTEL se enmarca en los compromisos nacionales e internacionales asumidos por el Paraguay. En particular, se alinea con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) Paraguay 2030, que define como visión un país con desarrollo sostenible, mayor bienestar social, justicia y equidad, estableciendo como objetivos estratégicos la reducción de las desigualdades y la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres. Asimismo, la estrategia responde a la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, reforzando de manera especial el ODS 5 (“Lograr la igualdad de género y empoderar a todas las mujeres y las niñas”) y el ODS 8 (“Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”). De este modo, la ENTEL contribuye directamente a los esfuerzos globales para garantizar sociedades más equitativas, inclusivas y resilientes.

El aporte de la ENTEL a la igualdad de oportunidades y de trato se refleja en la definición de ejes estratégicos y objetivos específicos orientados a transformar las estructuras que reproducen desigualdades de género en el ámbito laboral. La estrategia prioriza la promoción del trabajo decente para las mujeres, el fortalecimiento del acceso a la seguridad social, la reducción de brechas en la formalización, el reconocimiento y la valorización del trabajo de cuidados y del trabajo doméstico remunerado, y la prevención de la violencia y el acoso en el trabajo. Estas líneas de acción resultan fundamentales para garantizar que las mujeres participen en el mercado laboral en condiciones de igualdad, con acceso a derechos, protección social y oportunidades de desarrollo profesional.

En términos institucionales, la ENTEL refuerza el papel de la CTIO como espacio de diálogo social tripartito, posicionándola como mecanismo clave para articular políticas públicas laborales con perspectiva de género y asegurar su sostenibilidad en el tiempo. El carácter tripartito del proceso asegura legitimidad, fortalece la construcción de consensos y fomenta la corresponsabilidad de los actores sociales en la implementación de medidas que promuevan la igualdad en el empleo y la ocupación.

En resumen, la ENTEL constituye un paso decisivo hacia la construcción de un mercado laboral más inclusivo en Paraguay. Su articulación con el PND Paraguay 2030 y con los ODS refuerza la coherencia de la política pública nacional con los marcos globales de desarrollo sostenible, y reafirma el compromiso del Estado y de los actores sociales con la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo. Se trata, en definitiva, de un instrumento que no solo orienta la acción del presente, sino que sienta las bases para un futuro en el que el trabajo decente y la equidad de género se constituyan en pilares del desarrollo sostenible del país.

2. ANTECEDENTES DE LA COMISIÓN NACIONAL TRIPARTITA DE IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

Las Comisiones Tripartitas de Igualdad de Oportunidades (CTIO) constituyen instancias de diálogo social institucionalizado que tienen por finalidad promover la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres en el mundo del trabajo. Se denominan “tripartitas” porque están integradas por representantes de los gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las organizaciones de trabajadores, lo que les confiere legitimidad y carácter representativo.

Estos mecanismos surgieron en la región en un contexto en el que se visibilizó con mayor claridad la contribución de las mujeres al desarrollo económico y social de los países, al mismo tiempo que se hicieron evidentes los obstáculos estructurales y las diversas formas de discriminación que restringían el ejercicio de sus derechos laborales y sociales (Bertino, Cavazza, Ulshoefer y Valenzuela, 2014). A partir de la década de 1990, y con el acompañamiento de la OIT, comenzaron a crearse comisiones en distintos países: Chile (1995), Brasil (1996), Uruguay (1997), Argentina (1998), Paraguay (1998) y Bolivia (2009).

Desde entonces, estas comisiones han tenido distintos grados de consolidación e institucionalización (Daeren, 2000). Sin embargo, todas han coincidido en centrar su labor en la promoción, el seguimiento y la asesoría de iniciativas orientadas a garantizar la igualdad de trato y de oportunidades en el empleo. Entre sus principales funciones se destacan: promover la participación y el liderazgo de las mujeres, monitorear y evaluar políticas públicas, fortalecer el diálogo social y la construcción de consensos, brindar asesoramiento técnico, producir y difundir información, así como impulsar la adopción de normas y políticas nacionales e internacionales favorables a la igualdad de género en el trabajo.

2.1. La Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades en Paraguay

Las Comisiones Tripartitas de Igualdad de Oportunidades (CTIO) constituyen instancias de diálogo social institucionalizado que tienen por finalidad promover la igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres en el mundo del trabajo. Se denominan “tripartitas” porque están integradas por representantes de los gobiernos, de las organizaciones de empleadores y de las organizaciones de trabajadores, lo que les confiere legitimidad y carácter representativo.

Estos mecanismos surgieron en la región en un contexto en el que se visibilizó con mayor claridad la contribución de las mujeres al desarrollo económico y social de los países, al mismo tiempo que se hicieron evidentes los obstáculos estructurales y las diversas formas de discriminación que restringían el ejercicio de sus derechos laborales y sociales (Bertino, Cavazza, Ulshoefer y Valenzuela, 2014). A partir de la década de 1990, y con el acompañamiento de la OIT, comenzaron a crearse comisiones en distintos países: Chile (1995), Brasil (1996), Uruguay (1997), Argentina (1998), Paraguay (1998) y Bolivia (2009).

Desde entonces, estas comisiones han tenido distintos grados de consolidación e institucionalización (Daeren, 2000). Sin embargo, todas han coincidido en centrar su labor en la promoción, el seguimiento y la asesoría de iniciativas orientadas a garantizar la igualdad de trato y de oportunidades en el empleo. Entre sus principales funciones se destacan: promover la participación y el liderazgo de las mujeres, monitorear y evaluar políticas públicas, fortalecer el diálogo social y la construcción de consensos, brindar asesoramiento técnico, producir y difundir información, así como impulsar la adopción de normas y políticas nacionales e internacionales favorables a la igualdad de género en el trabajo.

En Paraguay, la CTIO fue creada en 1998 mediante el Decreto n. º 21.403/1998, constituyéndose en la primera instancia tripartita del país. El artículo 1 de dicho decreto estableció la creación de una “Comisión Nacional Tripartita, de carácter permanente, para examinar y promover la participación de la mujer en el trabajo dentro de un plano de equidad e igualdad”. Por su parte, el artículo 2 definió su propósito como el de “velar por el respeto y la protección de la participación de la mujer en el trabajo, considerándola en sus dimensiones humana, económica y social, siempre dentro de un plano de equidad e igualdad”.

El Viceministerio de Trabajo y Seguridad Social en ese momento nombró a cargo de la Comisión a la Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora. Posteriormente, a través de la Resolución Ministerial n. º 342/2000 del entonces Ministerio de Justicia y Trabajo (hoy MTESS), se formalizó su integración y se estableció el procedimiento de designación de representantes.

En línea con los criterios difundidos a nivel regional, las normativas nacionales otorgaron a la CTIO un conjunto de funciones y facultades (MTESS, 2025), entre las que se destacan:

• Regulación interna: Aprobar su reglamento de funcionamiento, definir la periodicidad de las reuniones, establecer criterios de representación y mecanismos de toma de decisiones por consenso, incluyendo disposiciones sobre alternancia en la coordinación y registro de disensos.
• Trabajo técnico especializado: Crear subcomisiones o grupos de trabajo tripartitos para analizar asuntos específicos relacionados con la igualdad de género en el empleo, convocando a actores invitados cuando sea necesario.
• Opinión y asesoría: Emitir dictámenes y opiniones tripartitas sobre temas consultados por el MTESS, organizaciones de empleadores, sindicatos u otras instituciones. Estas opiniones, aunque no vinculantes, expresan consensos sociales relevantes sobre igualdad de género en el trabajo.
• Propuestas y recomendaciones: Formular acciones, sugerencias e insumos técnicos vinculados a la igualdad de oportunidades y de trato, que pueden incluir campañas de sensibilización, fortalecimiento de sistemas de información, recomendaciones sobre políticas públicas o mecanismos para prevenir la violencia y el acoso en el trabajo.
• Monitoreo y seguimiento: Contribuir al seguimiento de políticas y marcos normativos nacionales e internacionales en materia de igualdad, velando por la participación, el liderazgo y la permanencia de las mujeres en el empleo y en espacios de decisión.

2.2. Conformación actual de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades

El decreto constitutivo de 1998 dispuso que la CTIO estaría integrada por representantes de los tres sectores: gobierno, empleadores y trabajadores, con dos representantes por sector en su configuración inicial.

Actualmente, su composición es la siguiente:

Sector gubernamental

• Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

• Ministerio de la Mujer

Sector empleador

• Asociación de Industriales Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ASOMIPYMES)

• Asociación Paraguaya de Empresarias, Ejecutivas y Profesionales (APEP)

• Asociación Rural del Paraguay (ARP)

• Federación de la Producción, la Industria y el Comercio (FEPRINCO)

• Unión Industrial Paraguaya (UIP)

Sector trabajador

• Central General de Trabajadores (CGT)

• Central Nacional de Trabajadores (CNT)

• Central Paraguaya de Trabajadores (CPT)

• Central Sindical de Trabajadores del Estado Paraguayo (CESITEP)

• Central Unitaria de Trabajadores – Auténtica (CUT-A)

• Central Unitaria de Trabajadores (CUT)

• Sindicato de Trabajadoras del Servicio Doméstico del Paraguay (SINTRADESPY)

• Sindicato de Trabajadoras Domésticas de Paraguay (SINTRADOP-L)

• Sindicato de Trabajadoras Domésticas y Afines de Itapuá (SINTRADI)

Asimismo, otras instituciones pueden participar en calidad de observadoras.

3. CONTEXTO DE LA ESTRATEGIA NACIONAL TRIPARTITA DE EQUIDAD

3.1. Marco conceptual

Toda estrategia parte de un conjunto de supuestos conceptuales que definen el modo como se entiende la realidad, sus principales problemas y las acciones necesarias para abordarlos. Estas ideas ordenan y orientan la definición de sus objetivos, líneas de acción y metas, entre otros componentes. Por este motivo resulta clave explicitar algunas de las premisas teóricas que determinan el enfoque y los contenidos de este instrumento de gestión. Los párrafos siguientes cumplen esta función presentando algunos de los principales conceptos que fundamentan y otorgan sentido a la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral.

• Igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo: la igualdad es un principio que reconoce que todas las personas son iguales en dignidad y derechos. Este valor está consagrado en la Constitución Nacional de Paraguay, así como en numerosos instrumentos normativos vigentes y compromisos internacionales asumidos por el país. La igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo implica que todas las personas, sin discriminación por razón de sexo ni por ningún otro motivo injustificado, tengan el mismo derecho efectivo a acceder a un trabajo decente y productivo en condiciones de libertad, seguridad y dignidad humana. Algunos de las dimensiones concretas que incluye este principio son la igualdad de oportunidades en los procesos de reclutamiento, contratación y promoción; la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor; la igualdad de acceso a condiciones seguras y saludables de trabajo, la igualdad de acceso a la formación profesional y a la seguridad social.

• Igualdad de género: referirse a la igualdad entre hombres y mujeres supone hablar de igualdad de género. El concepto de igualdad de género alude a la igualdad de derechos, responsabilidades y oportunidades de mujeres y hombres. Esto no significa que las mujeres y los hombres sean o deban ser iguales, sino que sus derechos, responsabilidades y oportunidades no dependerán del hecho que una persona haya nacido hombre o mujer (UNWOMEN Training Centre, 2025).

• Trabajo decente: la noción de trabajo decente resume un conjunto de aspiraciones, principios y criterios que definen un buen trabajo o un empleo digno. Es un trabajo productivo realizado en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana, que garantiza a las personas la posibilidad de satisfacer sus necesidades y las de sus familias, organizarse colectivamente y expresar su voz, contar con seguridad frente a contingencias y ser respetadas y valoradas. De acuerdo con la OIT (1999), el trabajo decente se estructura en torno a cuatro pilares fundamentales: 1) la creación de oportunidades de trabajo productivo y libremente elegido para todas las personas; 2) el respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo; 3) la ampliación y fortalecimiento de sistemas de seguridad social y de protección frente a riesgos; 4) el diálogo social por medio de la participación y el fortalecimiento de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como el desarrollo de mecanismos tripartitos.

• Igualdad y equidad: la igualdad y la equidad son conceptos estrechamente vinculados, aunque presentan diferencias en su significado y alcance (INMUJERES, 2020). La igualdad constituye un principio fundamental que reconoce el derecho de todas las personas a recibir el mismo trato, así como a acceder a los mismos recursos y oportunidades, sin distinción alguna. Este principio también implica la asunción de responsabilidades y obligaciones en condiciones equivalentes. Un ejemplo ilustrativo se observa cuando dos personas que desempeñan la misma tarea, en idénticas condiciones, perciben exactamente la misma remuneración, independientemente del sexo. Por su parte, la equidad se sustenta en el principio de igualdad, pero reconoce que las personas y los grupos sociales enfrentan situaciones, contextos y condiciones diversas. En este sentido, la equidad busca garantizar el ejercicio efectivo de los derechos mediante un trato diferenciado y la implementación de medidas específicas que promuevan la justicia social. Un ejemplo de ello es la adopción de políticas de cuotas de contratación para mujeres en sectores tradicionalmente masculinizados, como la construcción o la tecnología, con el propósito de compensar desigualdades históricas.

• Igualdad formal e igualdad sustantiva: la igualdad puede adoptar distintas expresiones (ONU Mujeres, 2015). La igualdad formal (o de jure) se refiere al reconocimiento jurídico de la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, expresado en leyes y políticas que garantizan el mismo trato ante y en la ley. Constituye una base necesaria para exigir y promover la igualdad, pero no es suficiente para asegurar su ejercicio efectivo, debido a que la mera norma no garantiza resultados equitativos en la práctica. En este sentido, tratados internacionales como la CEDAW reconocen las limitaciones de la igualdad formal y subrayan que su traducción en beneficios reales requiere medidas adicionales. De esta constatación surge el concepto de igualdad sustantiva (o de facto), que pone el énfasis en el disfrute real de los derechos y en los resultados alcanzados por todos los grupos, en particular aquellos históricamente en desventaja. La igualdad sustantiva exige transformar instituciones, normas y prácticas sociales que perpetúan la discriminación, así como adoptar medidas especiales para corregir desigualdades estructurales. Supone, por tanto, ir más allá de la paridad formal para garantizar la inclusión, la participación y la calidad de vida de todas las mujeres y niñas, especialmente de las pertenecientes a grupos excluidos, mediante un enfoque orientado a resultados efectivos y duraderos.

• Diálogo social e igualdad entre hombres y mujeres: el diálogo social constituye un instrumento esencial para avanzar en la igualdad sustantiva en el mundo del trabajo, en la medida en que articula a gobiernos, empleadores y trabajadores en la formulación de acuerdos que inciden directamente en las condiciones laborales (OIT, 2020). A través de la negociación colectiva, el diálogo social permite abordar temas estructurales que perpetúan las desigualdades, tales como la brecha salarial de género, la segregación ocupacional, la falta de conciliación entre la vida laboral y personal o la violencia y el acoso en el ámbito laboral. Además, al garantizar la representación de las mujeres en instancias de diálogo y negociación, se amplía la pertinencia de los acuerdos alcanzados y se generan transformaciones que trascienden el ámbito laboral. En este sentido, el diálogo social no solo contribuye al cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estado paraguayo en los marcos normativos nacionales e internacionales, sino que también fortalece la cohesión social, la productividad empresarial y la legitimidad de las políticas laborales con enfoque de género.

3.2. Situación de las mujeres en el mercado laboral

En 2014, la tasa de actividad de las mujeres mayores de 15 años en el mercado laboral se estimaba en 56,1%, frente a 83,8% en el caso de los hombres, lo que representaba una brecha de 27,7 puntos porcentuales. Diez años después, en 2024, esta brecha se redujo a 15,8 puntos, con una tasa de actividad femenina de 59,2% y una masculina de 82,3%. Estos datos reflejan una significativa expansión de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo en Paraguay. El aumento de su capacidad para generar ingresos propios se encuentra asociado al fortalecimiento de su autonomía económica y a la ampliación de sus posibilidades de ejercer mayor control sobre sus vidas y de participar activamente en la esfera pública.

Este avance constituye así un indicador positivo en el camino hacia el cumplimiento de los compromisos asumidos por el Estadoparaguayo en materia de igualdad sustantiva en todas las dimensiones de la vida social. Sin embargo, persisten importantes desafíos. La lentitud de ciertos procesos de cambio y la permanencia de brechas en áreas específicas muestran que la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres continúa siendo un desafío permanente.

3.2.1. Brechas entre hombres y mujeres en el mercado laboral

En Paraguay se estima que residen 4.414.511 personas de 15 años y más, de las cuales 2.269.846 (51,4%) son mujeres y 2.144.665 (48,6%) son hombres. Todas ellas comparten una característica en común, que es tener edad para trabajar. Sin embargo, como se analizará de aquí en adelante, sus oportunidades de inserción y permanencia en el mercado laboral distan de ser equitativas.

Los datos más recientes sobre el mercado de trabajo, en efecto, confirman que las brechas entre mujeres y hombres siguen siendo significativas. Estas disparidades se evidencian en algunos de sus principales indicadores desagregados por sexo (ver Tabla 1). En todos los casos, la proporción de mujeres que no participan en la fuerza laboral, que se encuentran desocupadas o que trabajan menos horas de las que estarían dispuestas a trabajar supera consistentemente la de los hombres. Estas desigualdades se intensifican en las zonas rurales, donde la participación femenina en actividades remuneradas es aún más limitada.

Esta estructura desigual se vincula con la persistencia de patrones socioculturales que asignan a las mujeres la mayor parte del trabajo reproductivo. El grupo de población inactiva está compuesto mayoritariamente por mujeres (72%), de las cuales más de la mitad (56,3%) declara no buscar empleo ni haber podido trabajar debido a su dedicación exclusiva a las labores del hogar o a responsabilidades familiares . Además, independientemente de su participación en el mercado laboral, las mujeres destinan más del doble de horas que los hombres al trabajo no remunerado, incluyendo el cuidado y las tareas domésticas (ver Gráfico 1). Esta distribución desigual de responsabilidades familiares limita de manera significativa las oportunidades de inserción laboral y desarrollo de las mujeres.

En síntesis, los datos evidencian que las brechas entre hombres y mujeres en el mercado laboral responden a una dinámica vinculada con la asignación social de la mayor parte del trabajo reproductivo a las mujeres. Esta atribución, además de ser arbitraria, opera como un factor que desincentiva su incorporación a la fuerza laboral y, como se verá a continuación, fomenta prácticas de contratación y remuneración en condiciones menos favorables que las de los hombres.

3.2.2. Segregación ocupacional y remuneración desigual

En Paraguay, siete de cada diez mujeres de 15 años y más trabajan en el sector terciario. Las ocupaciones con mayor concentración de mujeres se vinculan con las ramas de los servicios personales, sociales y comunales (36,9%) y de los comercios, restaurantes y hoteles (34,8%). Con frecuencia, las mujeres desempeñan labores que reproducen y prolongan el rol reproductivo que les ha sido socialmente atribuido.

Un caso paradigmático es el trabajo doméstico, donde las mujeres representan el 94,4% de la fuerza laboral del sector.

La evidencia empírica confirma que el trabajo realizado por las mujeres recibe una valoración económica inferior a la de los hombres (Ver Gráfico 2). En promedio, su ingreso mensual corriente es menor al salario mínimo vigente y se sitúa un 23,6% por debajo del percibido por los hombres. Estas disparidades reflejan fenómenos estructurales, como la segregación ocupacional, la concentración de las mujeres en empleos de baja remuneración y la persistente desvalorización social y económica del trabajo de cuidados.

Por otro lado, las mujeres presentan una mayor exposición a la informalidad laboral en comparación con los hombres (ver Gráfico 3). Entre las trabajadoras de sectores no agropecuarios, el 64,9% se encuentra en situación de informalidad, es decir, no realiza aportes a un sistema de jubilación o pensión o bien, en el caso de las empleadoras y trabajadoras por cuenta propia, su empresa no está registrada en el Registro Único de Contribuyentes (RUC) de la Dirección Nacional de Ingresos Tributarios (DNIT).

En contraste, la proporción de informalidad entre los hombres desciende al 61%. Estas disparidades resultan particularmente pronunciadas en las ramas de actividad en las que las mujeres se encuentran sobrerrepresentadas, como los servicios personales, sociales y comunales, donde el 69,8% de las personas en situación de informalidad son mujeres y el 30,2%, hombres. De esta manera, la informalidad laboral refuerza los obstáculos que enfrentan las mujeres.

La persistencia de brechas salariales y de segregación ocupacional evidencian así que las mujeres enfrentan condiciones estructurales de desventaja que limitan tanto el reconocimiento económico de su trabajo como sus posibilidades de desarrollo profesional en igualdad de condiciones.

3.2.2. Avances y límites en la toma de decisiones

La presencia de las mujeres en los espacios de toma de decisiones igualmente presenta diferencias en relación con los hombres. Estas asimetrías se evidencian tanto en los cargos directivos de las empresas como en las estructuras sindicales, lo que confirma la persistencia de los denominados techos de cristal, que restringen las trayectorias laborales femeninas.

En los últimos años se ha observado un incremento en la inserción de mujeres en la alta dirección, aunque aún no se alcanza la paridad. De acuerdo con datos oficiales, la proporción de mujeres en puestos directivos pasó de 39,1% en 2022 a 42% en 2023 (MTESS, 2025 b). Los avances más relevantes se registraron entre las cohortes más jóvenes: en 2024, las mujeres de 15 a 29 años en cargos directivos representaban el 46,5%, mientras que en el grupo de 30 a 44 años alcanzaban el 45%.

En cuanto a la esfera sindical, las trabajadoras ciertamente forman parte de sindicatos en mayor medida que los hombres. Las personas trabajadoras de 15 años y más que están sindicalizadas representan el 2,6% del total de la fuerza laboral ocupada. El 58% de este grupo son mujeres y el 42% restante, hombres.

Casi la totalidad de las trabajadoras sindicalizadas (99,2%) forman parte del sector público. Sin embargo, a pesar de esta destacada presencia, los principales cargos de las centrales sindicales continúan en manos de varones (González Vera y Dobrée, 2023). Aunque la participación de mujeres en los comités directivos de las centrales puede variar y en algunos casos puede ser hasta superior a la de los hombres, en los primeros cargos de la dirigencia sindical (presidencia y secretaría general) su presencia se reduce al 14%.

A pesar de los avances en la participación femenina en espacios de liderazgo, las mujeres siguen enfrentando barreras. La persistencia de los techos de cristal en el ámbito empresarial y sindical revela que la igualdad formal no garantiza una equidad sustantiva. La subrepresentación en cargos estratégicos refleja una distribución desigual del poder, que reproduce dinámicas de exclusión y restringe el potencial transformador de la participación femenina.

3.2.4. Violencia y acoso laboral como expresiones de desigualdad

Las desigualdades entre hombres y mujeres en el ámbito laboral no se manifiestan únicamente en términos de ingresos o de acceso a determinados sectores y puestos de trabajo. Los estereotipos también sitúan a las mujeres en una posición de mayor vulnerabilidad frente a la violencia y el acoso en el mundo del trabajo.

Según la Encuesta Nacional sobre la Situación de las Mujeres en Paraguay (ENSIMUP 2021, INE), ocho de cada diez mujeres han sido víctimas de algún tipo de violencia a lo largo de su vida, y una de cada cuatro ha experimentado violencia económica y laboral. Estos registros probablemente representen solo una fracción de un fenómeno de mayor magnitud que requiere más visibilidad. La violencia y el acoso en el trabajo tienen consecuencias graves tanto para las personas como para las organizaciones y la sociedad. En el caso de las mujeres, estas prácticas pueden derivar en estrés crónico, ansiedad, depresión, ausentismo, renuncias forzadas o rotación laboral, así como en pérdida de ingresos y precarización de sus condiciones de empleo. A su vez, generan elevados costos para las empresas y para la economía nacional, tal como lo evidencian estudios realizados en Paraguay (González, 2015; Vara-Horna, 2017).

La violencia y el acoso en el ámbito laboral constituyen expresiones profundas de desigualdad de género que exceden lo económico y afectan gravemente la salud, estabilidad y trayectoria profesional de las mujeres. Aunque los datos disponibles permiten dimensionar parcialmente el problema, su persistencia evidencia la importancia de promover entornos laborales seguros, equitativos y libres de violencia, reconociendo que la erradicación de estas prácticas es clave para consolidar condiciones de empleo decente y la productividad.

3.3. Marco normativo y de políticas públicas

Los objetivos y las acciones de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral se enmarcan en un conjunto amplio de normas nacionales y compromisos internacionales que definen las obligaciones, competencias y funciones del Estado paraguayo en materia de derechos laborales y derechos humanos. En el sistema jurídico paraguayo la Constitución Nacional ocupa el máximo nivel normativo y bajo ella se ubican los tratados y convenios internacionales, las leyes nacionales, los decretos y resoluciones y finalmente otras normas reglamentarias y disposiciones administrativas. Esta sólida base jurídica constituye el fundamento para la labor de la CTIO en la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo. La ENTEL se configura, en este sentido, como un instrumento mediante el cual el Estado paraguayo da cumplimiento a sus mandatos en estrecho diálogo y cooperación con los sectores empleador y trabajador.

Al mismo tiempo, la ETEL se articula con numerosas políticas públicas y planes en curso que promueven el desarrollo sostenible e inclusivo del país. En esta línea, los objetivos y acciones dispuestos en este instrumento se encadenan de modo coherente con las acciones que lleva a cabo el Estado para dar respuesta a necesidades colectivas.

La tabla n.1 resume este marco de normas nacionales e internacionales y de políticas públicas y planes vigentes. Esta sistematización permite reconocer cómo la búsqueda de la igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo contribuye al logro de diversas metas y deberes del Estado, al mismo tiempo que las acciones orientadas hacia estos fines contribuyen a crear condiciones de trabajo decente para todos y todas.

4. METODOLOGÍA

El diseño de la ENTEL se llevó a cabo mediante un proceso participativo y tripartito, con la asistencia técnica de la OIT y bajo la coordinación y liderazgo de la Dirección General de Promoción a la Mujer Trabajadora del MTESS.

El proceso se desarrolló en tres etapas sucesivas. La primera etapa consistió en la elaboración de insumos para sustentar la propuesta inicial de la ENTEL. Se produjeron dos documentos: uno que sistematiza los marcos técnicos, jurídicos, normativos y de política vinculados con el ámbito de actuación de la CTIO; y otro que recoge y organiza las posiciones de los mandantes tripartitos en torno a los principales desafíos y prioridades para la promoción de la igualdad de oportunidades y de trato en el mundo del trabajo.

La segunda etapa correspondió al diseño técnico de la estrategia y de su plan operativo anual. Para ello se organizaron cuatro talleres tripartitos, en los que se definieron los fundamentos institucionales, los principios rectores y los contenidos de la matriz estratégica (ejes, objetivos específicos, líneas de acción, acciones estratégicas, indicadores, metas y responsables). El proceso metodológico incluyó: (i) la elaboración de una versión preliminar a partir de consultas iniciales a representantes tripartitos; (ii) la revisión y ajuste de esta propuesta en los talleres mencionados; y (iii) la sistematización final de los aportes en un único documento.

La tercera etapa consistió en la validación y legitimación de la ENTEL. En esta fase se presentó la versión consolidada a los mandantes tripartitos, quienes realizaron la revisión final y otorgaron su aprobación, asegurando la apropiación colectiva del instrumento y su coherencia con los compromisos internacionales de la OIT.

5. FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS INSTITUCIONALES

5.1. Misión y visión de la Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades

5.2. Principios rectores

La Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral adopta un conjunto de principios que establecen los valores, criterios y enfoques clave que deben guiar todos sus objetivos, decisiones y acciones. Estas pautas definen el marco ético y político de la EEL, facilitan la toma de decisiones y fortalecen la coherencia en su implementación. Dichos principios rectores son los que se citan y describen sucintamente a continuación.

• Derechos humanos: Implica el reconocimiento de todas las personas como titulares de derechos, independientemente de su sexo, estatus social, nacionalidad, etnia, lengua o cualquier otra condición.
• Por mandato constitucional, el Estado se compromete a respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, incluyendo el derecho al trabajo y a la igualdad y no discriminación.

• Igualdad y no discriminación: Conlleva la ratificación de una norma rectora que afirma que todas las personas son iguales en dignidad y derechos y que merecen el mismo trato y acceso a oportunidades, sin distinciones injustas e injustificadas. Es también un mandato constitucional.

• Equidad: Se materializa en la implementación de acciones afirmativas y el desarrollo de mecanismos específicos para mejorar la situación de las trabajadoras, reconociendo que las desigualdades entre hombres y mujeres son un hecho constatable en el ámbito laboral.

• Participación: Equivale a la inclusión activa y sistemática de los mandantes tripartitos en la formulación de propuestas, toma de decisiones, definición de objetivos, implementación de acciones y monitoreo y evaluación de los resultados.

• Diálogo social: Es un criterio clave que supone el fortalecimiento de la capacidad de los mandantes tripartitos para dialogar, negociar y lograr consensos y compromisos sobre temas del ámbito laboral que beneficien al conjunto de la sociedad y en particular a las mujeres.

• Integralidad sistémica: Implica concebir, diseñar e implementar las acciones de forma interconectada, coherente y articulada, reconociendo que los problemas sociales no pueden abordarse de manera fragmentada o aislada. Significa conectar y coordinar políticas, programas e instituciones que actúan sobre distintas áreas y en diferentes niveles.

• Interculturalidad: Demanda reconocer, valorar y articular la diversidad cultural existente en la sociedad paraguaya como un eje transversal del diseño, implementación y evaluación de las acciones y los resultados de la estrategia. Conlleva garantizar condiciones de equidad, diálogo horizontal y convivencia respetuosa entre culturas, superando relaciones históricas de subordinación y exclusión.

• Desarrollo humano: Representa situar a las personas, y en particular a las mujeres, en el centro de las acciones de la CTIO, priorizando su bienestar integral, su capacidad de elección y su libertad para desarrollar plenamente sus potencialidades. Va más allá del crecimiento económico y se enfoca en ampliar las oportunidades y capacidades reales de las personas para vivir la vida que valoran.

6. MATRIZ DE EJES, OBJETIVOS ESPECÍFICOS, LÍNEAS DE ACCIÓN E INDICADORES DE LA ENTEL

6.1. Eje 1: Promoción del trabajo decente para las mujeres trabajadoras.

6.1.1. Objetivo del eje

Mejorar las condiciones de las mujeres en el mundo del trabajo, promoviendo el ejercicio pleno de sus derechos laborales, el acceso efectivo a la protección social, la equidad en la remuneración y la igualdad de oportunidades para el desarrollo profesional, en concordancia con los pilares del trabajo decente. Se priorizará la atención a los sectores con alta concentración de mujeres y mayores niveles de vulnerabilidad, como el trabajo doméstico remunerado, con el objetivo de reducir las brechas en el acceso a la seguridad social, así como otras dimensiones clave asociadas al trabajo decente.

6.2. Eje 2. Prevención y abordaje de la violencia y el acoso en el mundo del trabajo

6.2.1. Objetivo del eje

Promover entornos laborales seguros y libres de violencia y acoso mediante el impulso de acciones integrales de difusión y mecanismos eficaces de prevención, detección, atención y protección.

6.3. Eje 3. Promoción de la conciliación entre la vida laboral y familiar

6.3.1. Objetivo del eje

Promover condiciones laborales y políticas que contribuyan a la conciliación entre las responsabilidades familiares y las exigencias del trabajo remunerado, con el fin de garantizar el acceso, la permanencia y el desarrollo profesional de las mujeres en igualdad de oportunidades.

6.4. Eje 4. Fortalecimiento de la CTIO como espacio de diálogo tripartito para la equidad laboral

6.4.1. Objetivo del eje

Consolidar el rol de la CTIO como instancia tripartita de carácter técnico y consultivo que acompaña, apoya y aporta a los procesos impulsados por el poder ejecutivo en materia de igualdad sustantiva en el mundo del trabajo, fortaleciendo su capacidad operativa, su representatividad y sostenibilidad institucional.

7. SISTEMA DE MONITOREO Y LA EVALUACIÓN

El Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME) de la Estrategia Nacional Tripartita de Equidad Laboral constituye el mecanismo permanente de seguimiento, medición y valoración de sus avances, resultados e impactos. Su propósito es garantizar la gestión basada en evidencias, la mejora continua de las acciones estratégicas y la rendición de cuentas de los compromisos tripartitos asumidos.

El SME permitirá realizar el seguimiento sistemático de los objetivos estratégicos y de los indicadores definidos, evaluar la eficacia y la sostenibilidad de las intervenciones, e incorporar los aprendizajes derivados de la experiencia para la toma de decisiones institucionales en la CTIO.

7.1. Marco Institucional

El Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME) será coordinado por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), en su carácter de entidad que coordina la CTIO, y contará con la gobernanza tripartita de la Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades (CTIO).

Para su operación, funcionará un Comité Técnico de Monitoreo y Evaluación con representación tripartita, que articulará con los sistemas oficiales de información laboral y estadística y contará con acompañamiento técnico especializado y/o observadores externos que la CTIO considere pertinentes.

7.2. Funciones del Comité Técnico de Monitoreo y Evaluación

• Recolectar, validar y analizar información proveniente de los indicadores y fuentes oficiales.
• Dar seguimiento al cumplimiento de metas y resultados definidos por eje estratégico.
• Evaluar la implementación y los resultados a mediano y largo plazo.
• Identificar buenas prácticas, lecciones aprendidas y obstáculos operativos.
• Emitir recomendaciones técnicas para la toma de decisiones de la CTIO.
• Elaborar y difundir los informes anuales de resultados.
• Formular propuestas de ajuste para los ciclos siguientes de planificación.

7.3. Fuentes de información

El SME basará su labor en las siguientes fuentes de información:

• Instrumentos estandarizados: fichas de seguimiento, informes y tableros de indicadores.
• Estudios e investigaciones: sobre brechas salariales, informalidad, violencia y acoso, acceso a formación, licencias parentales, entre otros.
• Registros administrativos: inspecciones, denuncias, registros obrero-patronales.
• Encuestas: especialmente la Encuesta Permanente de Hogares (EPHC).

7.4. Tipos y momentos de evaluación

El SME comprenderá los siguientes momentos de evaluación:

• Instrumentos estandarizados: fichas de seguimiento, informes y tableros de indicadores.
• Informes anuales: muestran la evolución de indicadores y cumplimiento de metas.
• Evaluación de medio término: analiza avances, pertinencia y ajustes necesarios en la implementación.
• Evaluación final: valora los resultados globales, impactos y sostenibilidad al cierre del ciclo quinquenal.
• Evaluaciones temáticas: se podrán aplicar sobre áreas prioritarias o emergentes (p. ej., violencia y acoso laboral, formalización, cuidados).

Revisión y actualización cíclica. La CTIO podrá actualizar la ENTEL cada cinco (5) años, o antes si las evaluaciones lo recomiendan, a propuesta del Comité Técnico.

La revisión se basará en evidencias del SME y mantendrá la coherencia con los ejes estratégicos adoptados.

7.5. Difusión y transparencia

Rendición anual y publicación de resultados. La CTIO realizará una rendición anual de avances de la ENTEL, presentando resultados, aprendizajes y recomendaciones del Sistema de Monitoreo y Evaluación (SME).

Los informes serán validados en sesión plenaria de la CTIO y publicados.

Esta práctica consolida la transparencia, la participación social y la trazabilidad de los compromisos tripartitos asumidos en el marco de la ENTEL.

8. BIBLIOGRAFIA

• Bertino, Daniela; Cavazza, Simonetta; Ulshoefer, Petra; Valenzuela, María Elena (2014). Las comisiones Tripartitas para la Igualdad de Género en el Empleo en América Latina: evolución y lecciones aprendidas. Turin: Centro Internacional de Formación de la Organización Internacional del Trabajo.
• Daeren, Lieve (2000). Las Comisiones Tripartitas para la Igualdad de Oportunidades en el Empleo. Santiago: Organización Internacional del Trabajo.
• González, Cynthia (2015). Los costos empresariales de la violencia contra las mujeres en Paraguay. Asunción: Programa Regional ComVoMujer / Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).
• Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) (2020). La igualdad de género. México: INMUJERES y ONU Mujeres.
• Oficina Internacional del Trabajo (OIT) (1999). Memoria del Director General: Trabajo decente. Ginebra: Oficina Internacional del Trabajo. Disponible en: https://webapps.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm
• Organización Internacional del Trabajo (OIT) (2020). La contribución del diálogo social a la igualdad de género. OCDE, Global Deal, OIT.
• ONU Mujeres (2015). El progreso de las mujeres en el mundo 2015 – 2016. Transformar las economías para realizar derechos. Nueva York: ONU Mujeres.
• República de Paraguay, Instituto Nacional de Estadística (INE) (2021). Informe final principales resultados ENSIMUP, Paraguay 2021. Asunción: Instituto Nacional de Estadística.
• República de Paraguay, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) (2025 a). Comisión Nacional Tripartita de Igualdad de Oportunidades. CTIO. [Presentación en PowerPoint].
• República de Paraguay, Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) (2025 b). Proporción de mujeres en cargos directivos, según grupos de edad. https://tablas-staging.simel.mtess.gov.py/vis?fs[0]=Dimensiones%20Trabajo%20Decente%2C0%7CIgualdad%20de%20oportunidades%20y%20de%20trato%20en%20el%20trabajo%23IGUALDAD_OPORTUNIDADES%23&pg=0&fc=Dimensiones%20Trabajo%20Decente&bp=true&snb=1&vw=tb&df[ds]=ds-design&df[id]=DF_FEMDIPT_SEXO_EDAD&df[ag]=PY110&df[vs]=1.0&dq=.A…&pd=2022%2C2024&to[TIME_PERIOD]=false
• Somavía, Juan (2014). El trabajo decente. Una lucha por la dignidad humana. Santiago: Organización Internacional del Trabajo.
• UNWOMEN Training Centre (2025). Glosario de igualdad de género. https://trainingcentre.unwomen.org/mod/glossary/view.php?id=150&mode=letter&hook=I&sortkey=&sortorder=asc
• Vara-Horna, Arístides (2017). Los costos-país de la violencia contra las mujeres en Paraguay. Asunción: Programa Regional ComVoMujer / Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ).

9. ANEXOS

9.1. Marco ampliado de normas nacionales e internacionales y de políticas públicas y planes vigentes.